Alfredo Gusman es el autor del libro Juicio de amparo por mora de la administración, al que él mismo calificó como un tratado sobre las “defensas ante el silencio administrativo”.
El letrado, que es juez de la Sala II de la Cámara Federal Civil y Comercial, antes fue durante ocho años –entre 2000 y 2008– fiscal de Primera Instancia del fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires.
Gusman planteó, en diálogo con Noticias Urbanas, que “la posibilidad de amparo por mora se produce no solo cuando el Estado no cumple con una medida judicial, sino que se da cuando ni siquiera contesta los pedidos de los ciudadanos. Suele producirse en el ámbito de las administraciones locales, que a veces no otorgan una licencia o un permiso”.
El funcionario judicial insiste en que el amparo por mora “no tiene que ver con una cuestión de prohibiciones o impedimentos, sino con el déficit crónico en la resolución de uno o varios expedientes. En estos casos, el particular se ve perjudicado por la inacción del Estado y se ve también impedido de accionar judicialmente porque lo mismo no podría comenzar su actividad o resolver una situación hasta que exista una sentencia judicial que esté firme”.
“Este instrumento –explicó el juez– les da plazo a las autoridades, les fija un plazo para resolver una solicitud, con prescindencia de la cuestión de fondo. Cualquier pedido, aunque resulte absurdo, debe ser resuelto. Si la administración resuelve favorablemente o rechaza el pedido del particular, recién en esa instancia se iniciará un juicio. No se va directamente a la instancia judicial, primero se debe agotar la instancia administrativa”.
Estas instancias se producen cuando la administración no responde a un ciudadano, en cuyo caso equivale a una denegación de justicia, en lo que se conoce como “silencio administrativo”. Una vez resuelto el amparo por mora, cuando existe una respuesta, llegará –o no– el turno del particular de acudir al tribunal.
“La ventaja del amparo por mora es que es de pronto despacho, porque la denegatoria de respuesta es equivalente a la denegatoria de justicia, porque perjudica particularmente a una determinada persona”, informó el magistrado.
“En el caso de producirse el amparo por mora, este hace que el trámite entre en el rango de prioritario. Si la administración no cumpliera con el fallo, podría ser sancionado el funcionario responsable –no la administración–, muchas veces con una multa diaria, que deberá correr mientras siga sin cumplirse la orden judicial”, explicó Gusman.
“Los amparos por mora no suelen llegar hasta la segunda instancia. Por el contrario, lo usual es que el pedido del juez sea cumplido para no agravar la situación, que importa costos, sanciones y honorarios para los funcionarios que incumplen los pedidos de la autoridad judicial. Es común que la administración apele el pedido de un particular solo en los casos complejos”, puntualizó el juez.
Luego, el catedrático –es profesor regular adjunto de Derecho Constitucional y Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la UBA y de Derecho Administrativo II en la Universidad del Museo Social– agregó que “en octubre de 2004 se dictó la Ley 1.507, que disponía, de manera inapelable, la posibilidad del amparo por mora. Aníbal Ibarra la vetó un mes después, precisamente porque establecía que la decisión del juez era inapelable, lo que era correcto, porque si un juez falla y la administración apela, la ley pierde sentido porque los plazos se siguen alargando”.
“En 2006, la Legislatura insistió con un proyecto de ley de amparo por mora, que llevó el número 2.174/06. Jorge Telerman la volvió a vetar, esta vez completa, porque Ibarra la había vetado parcialmente. La razón del veto fue la misma que la anterior, su inapelabilidad. En 2009, la Legislatura volvió sobre el tema y sancionó la Ley N° 3.374/09, que volvió a sufrir un veto –en este caso, de solo un artículo– porque otorgaba un plazo de cinco días, que la administración juzgó exiguo para resolver una demanda.”
El juez propuso como ejemplo de un pedido de amparo por mora el caso hipotético de un estudiante ya egresado, que habitualmente debe esperar hasta un año o más para recibir su título. Si debiera litigar por esta mora, estaría en juicio durante dos o tres años. En ese caso, el amparo por mora es una solución posible, porque permite acortar los plazos para solucionar un expediente administrativo. Hay que tener en cuenta que si la mora se extiende, esto equivale a la denegación de justicia.
“La Constitución –prosigue el jurista– obliga a la celeridad en el proceso judicial y, dentro de estos, el amparo equivale a una acción célere, es decir, rápida. Esta celeridad no se cumple por causas estructurales, además de que en la Ciudad de Buenos Aires se litiga mucho en cuestiones muy complejas, que tienen que ver con materias urbanísticas y ambientales, en muchos casos.”
Un amparo para cada ocasión
Los amparos no son todos iguales. Gusman aclara que “el amparo está pensado para cuestiones casi palmarias ante una arbitrariedad manifiesta por parte del Estado o de un particular. Aun así, el amparo se complica muchas veces por cuestiones complejas. Cuando se ordinariza, por ejemplo, pierde la obligación de celeridad y eso es grave”.
“El amparo común –explica el juez– se produce cuando la administración actúa evidentemente mal o cuando incumple derechos fundamentales, por ejemplo, cuando cae en la inactividad material. Un caso palpable es que el Gobierno no saneó el Riachuelo, lo que provocó una acción judicial que lo obliga a hacerlo.”
“El amparo por mora –agrega el magistrado– nace cuando hay inactividad por parte de la administración para resolver un expediente o un trámite. Suele haber reclamos por causas de medicamentos o por certificados de aptitud ambiental. Si la administración no resuelve un tema en término, aparece este tipo de amparo y casi siempre el juez condena a la administración a resolver con celeridad los trámites que originan el reclamo.”
Algunas razones de la mora administrativa
Gusman concluye que “la lentitud en resolver los casos en tiempo y forma es un síntoma de que falla algo en el diseño de la administración pública, en especial en la gestión de los expedientes. Hay múltiples causas, que tienen que ver con la mala organización, un excesivo cúmulo de tareas, la falta de una infraestructura adecuada y la falta de controles internos para que se cumplan los plazos, y esto perjudica siempre a las personas, que deben lidiar con muchos ítems que disminuyen la eficiencia del Estado, convirtiéndose en sus víctimas”.